Fondy EU: Jak jsme na tom?

Varovné články, které se začátkem března objevily v některých médiích, odstartovaly zajímavou diskusi. Tolik opěvovaná evropská regionální politika má prý pro ČR zanedbatelný význam, vždyť ke konci roku 2005 jsme byli schopni vyčerpat pouze mírně přes pět procent nabízené částky a navíc jsme vedle Kypru v čerpání strukturálních fondů nejhorší. Ministerstva zodpovědná za řízení operačních programů, prostřednictvím kterých jsou peníze z evropských strukturálních fondů čerpány, se brání: "Hodnotíme hokejový zápas po jeho první třetině." Vzhledem k platnému pravidlu "N+2" lze totiž čerpat peníze na schválené projekty až dva roky po období, na které jsou určeny. Kdo má tedy pravdu?

VÍCE ÚHLŮ POHLEDU. Na hodnocení naší schopnosti připravovat projekty financované s podporou fondů EU a tyto fondy čerpat se můžeme dívat z několika úhlů. Úplně něco jiného je příprava a předložení projektu v porovnání s reálným tokem "evropských" peněz, které jsou na projekty uvolňovány. Jinak řečeno, s informacemi k závěru roku 2005 můžeme udělat ohledně naší schopnosti čerpat prostředky z fondů EU jen velmi dílčí, průběžné hodnocení. Konečný účet můžeme zodpovědně vystavit až na konci druhého roku po období, na které byly prostředky alokovány. Úspěšnost čerpání v premiérovém roce 2004 můžeme zhodnotit až s daty k 31. 12. 2006. Celé první programovací období 2004-2006 pak až s informacemi ke konci prosince 2008. Rozhodně se však nedomníváme, že dílčí posouzení nemá smysl.

Pro analýzu je třeba rozlišit jednotlivé časové fáze celého procesu poskytování dotací: na počátku je předem daná a nepřekročitelná alokace na každý operační program (jednotný programový dokument), na jeho priority a opatření. O získání prostředků z nich se v soutěži ucházejí potenciální projektoví řešitelé, kteří předkládají projekty. Úspěšné projekty jsou schváleny a později je s jejich autory uzavřena smlouva o poskytnutí financování. Poté, co je projekt realizován, jsou uvolněny prostředky. Z tohoto postupu je patrné, že příliš časné hodnocení může být zavádějící.

PŘEDLOŽENÉ PROJEKTY. Z pohledu celkové výše požadovaných prostředků prostřednictvím podaných projektů na tom nejsme špatně. V průměru byly v období 2004-2005 předloženy projekty, jejichž objem v souhrnu představuje více než trojnásobek stanovené alokace, tedy možností všech pěti operačních programů a dvou jednotných programových dokumentů dohromady. Nejvyšší zájem a tedy i nejvyšší míra převisu poptávky nad nabídkou byla zaznamenána u Operačního programu Infrastruktura (téměř 451 % alokace OPI), nejmenší převis byl vykázán v případě Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (151 %) a Jednotného programového dokumentu 2 pro Prahu (zaměřeného na strukturální změny) ve výši 112 % (viz graf č. 1). Vysoký zájem v podobě předložených projektů svědčí o velké konkurenci mezi řešiteli a jejich skutečném zájmu pouštět se do realizace projektů. Na základě těchto dat můžeme konstatovat, že problém nedostatečného zájmu potenciálních řešitelů o prostředky ze strukturálních fondů EU jako celku rozhodně neexistuje.

SCHVÁLENÉ PROJEKTY. Také kritérium porovnávající objem peněz na schválené projekty s nabízenými prostředky vychází pro Českou republiku lichotivě. V souhrnu zde dokonce platí, že objem schválených projektů v letech 2004-2005 nepatrně (o 3 %) převyšuje celkový balíček na toto období. Je to tím, že v některých případech byly schváleny již projekty v rámci výzev na alokaci pokrývající i rok 2006. To by mohlo svádět k závěru, že je obecně předkládán dostatek projektů, které prošly náročným hodnocením a splnily tak jistou kvalitu. Detailnějším pohledem lze odhalit, že existují výrazné odlišnosti mezi jednotlivými programy. Vlastně jen u dvou z nich registrujeme převisy (OP Průmysl a podnikání a Společný regionální operační program - SROP); naopak ve " všech zbývajících operačních programech a jednotných programových dokumentech zůstává potenciál nevyužit.

NASMLOUVANÉ PROJEKTY. Porovnání projektů, na které je již s jejich předkladateli uzavřena smlouva o financování s nabízenou alokací, již tak příznivě nevyznívá. To je způsobeno zejména časovým nesouladem mezi jednotlivými úhly pohledu. Kámen úrazu skutečnosti, že pouze mírně větší polovina (57 %) nabízených prostředků ze strukturálních fondů na sledované období je pokryta smlouvami, spočívá ve formálních a procedurálních záležitostech na úrovni řídících a implementačních autorit.

Možnosti a schopnosti těchto orgánů patrně nejsou takové, aby byly schopny v relativně krátkém čase vypořádat a formálně potvrdit tak výrazný objem projektů. Cesty k řešení tohoto problému by měly být nalezeny do startu příštího programovacího období začínajícího rokem 2007. Spočívají patrně jak v personálním posílení a stabilizaci, tak v osvojení potřebných zkušeností a modelových situací, jež umožní analogické případy schvalovat podstatně pružněji než dosud.

PROPLACENÉ PROJEKTY. Pokud bychom za výlučné kritérium zvolili aktuální stav čerpání nabízených peněz, bylo by naše vysvědčení skutečně nedostatečné. Celkový objem vyčerpaných peněz činil totiž k 31. 12. 2005 pouze 5,5 % potenciálu, který máme k dispozici (viz graf č. 2). I zde se situace výrazně liší mezi jednotlivými oblastmi. Relativně nejvíce prostředků bylo, i díky krátkodobé povaze projektů, vyčerpáno z OP Průmysl a podnikání (téměř pětina) a z OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (například projekty na nákup zemědělské techniky mají jednorázovou povahu a umožňují rychlou možnost čerpání).

Opačný výsledek je zaznamenán u obou Jednotných programových dokumentů pro Prahu a rovněž v případě Společného regionálního operačního programu (SROP). Důvody jsou i objektivní povahy - řada projektů zkrátka ještě nedospěla do fáze svého dokončení, v níž teprve mohou být dotace vyplaceny. Tento dílčí závěr může vyvolat otázku, zda v příštím programovacím období 2007-2013 neotevřít více možností pro čerpání v podobě záloh či na základě splnění podmínek vztažených k jednotlivým etapám řešeného projektu.

Důvody nízkého čerpání mají ale i subjektivní příčiny. Zcela určitě nejostřejší kritika by se měla soustředit na ty případy, kdy byl schválený projekt úspěšně realizován a završen a jeho řešitel nadále marně čeká (v řadě případů i několik měsíců) na skutečné čerpání. Tato situace nemá nic společného s časovou sousledností projektového postupu a je zcela výlučně projevem selhání fungování tohoto mechanismu, navíc s velmi negativním faktorem, jež může případné další řešitele projektů odradit od jejich tvorby a předkládání. Tato hrozba nabývá na významu zejména počínaje rokem 2007, kdy bude celková alokace ze strukturálních fondů několikanásobně vyšší než dnes.

Lze se však domnívat, že úměrně tomu, jak se fáze stávajícího programovacího období ukončeného v roce 2006 bude přibližovat svému cíli, tak se i objem čerpaných prostředků po jeho skončení výrazně zvýší. Je tudíž vhodné stále si opakovat, že i přes řadu nedostatků hodnotíme proces v jeho průběhu.

SPRÁVNÉ STANOVENÍ PRIORIT. Veřejně dostupná data mohou vést k závěrům nejen o oblíbenosti operačních programů (jednotných programových dokumentů) jako celku, ale i o jejich jednotlivých opatřeních. Již v době přípravy na čerpání peněz z fondů EU bylo zřejmé, že zájem o jednotlivé dotační tituly se bude lišit. Klíčovou otázkou zůstávalo, zda se podaří nastavit jejich podmínky tak, aby oslovily co možná nejvíce potenciálních zájemců.

Jednotlivé operační programy a jejich opatření musely respektovat priority regionální politiky EU a zároveň specifické potřeby České republiky a zde působících subjektů. Neméně důležité bylo rozhodnutí o stanovení rozpočtů pro jednotlivé programové dokumenty a jejich opatření tak, aby co nejpřesněji pokrývaly zájem tuzemských subjektů. Podcenění budoucího zájmu a stanovení příliš úsporného rozpočtu v rámci opatření je trestáno nevyužitím rozvojového potenciálu v dané oblasti a zklamáním neúspěšných žadatelů. Naopak předimenzované rozpočty mohou způsobit, že část peněz zůstane ležet ladem.

Začátek roku 2006 je již dostatečně dlouhá doba na to, abychom mohli zodpovědně odpovědět i na otázku, která opatření se těší největšímu zájmu předkladatelů projektů a naopak v kterých případech vážně hrozí, že se nabízené prostředky nevyčerpají. Zájem subjektů můžeme hodnotit z hlediska finančního objemu všech podaných projektů vůči rozpočtu (alokaci) dotačního titulu, popřípadě z pohledu absolutního počtu podaných žádostí.

NEJŽÁDANĚJŠÍ JE INFRASTRUKTURA. Analýza objemu předložených projektů na úrovni operačních programů, resp. jednotných programových dokumentů, potvrzuje podobné šetření i pro jejich dílčí opatření. Mezi deseti nejžádanějšími opatřeními jsou čtyři z Operačního programu Infrastruktura. Relativně nejvíce prostředků - více než desetinásobek alokace - je poptáváno v opatření Zlepšování infrastruktury ochrany ovzduší v rámci OP Infrastruktura (viz tabulka č. 1), z kterého jsou podporovány projekty využívání šetrných technologií při spalování či projekty obnovitelných zdrojů energie. Těsně na druhém místě pomyslného žebříčku se umístilo opatření Rozvoj infrastruktury pro cestovní ruch ze SROP. Cílem projektů podporovaných v rámci tohoto opatření je zlepšení dopravní dostupnosti turisticky atraktivních míst a památek, zvýšení příjmů z cestovního ruchu či celkové zlepšení úrovně poskytovaných služeb v tomto segmentu.

Naopak relativně nejmenší zájem potenciálních řešitelů projektů se soustřeďuje na opatření Odborné vzdělávání z Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství či na Rozvoj informačních a poradenských služeb - program Klastry, který patří do OP Průmysl a podnikání.

Atraktivitu dotačního titulu můžeme hodnotit také podle absolutního počtu předložených projektových žádostí. Z tohoto hlediska je nejatraktivnější opatření Investice do zemědělského majetku/zemědělských podniků z OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, kam ke konci roku bylo předloženo 1765 projektových žádostí.

MALÍ A STŘEDNÍ ČERPAJÍ NEJVÍCE. Charakteristika jednotlivých dotačních titulů z velké části předurčuje, jak rychle a v jakém relativním objemu budou prostředky čerpány. To se projevilo na úrovni operačních programů (viz výše), kterým dominuje OP Průmysl a podnikání, i na úrovni jejich dílčích opatření. Z ohledu poměru vyčerpané částky na předložené a schválené projekty vůči nabízené alokaci na období 2004-2005 je totiž nejúspěšnější právě opatření Zakládání a rozvoj malých a středních podniků a jeho tři podopatření Kredit, Start a Rozvoj (viz tabulka č. 2) v rámci OPPP. Nejžádanější programy Kredit (pro podnikatele s kratší historií) a Start (pro začínající podnikatele) mají formu zvýhodněného úvěru na pořízení hmotného i nehmotného majetku, zásob i některých provozních nákladů. Program Rozvoj zase poskytuje malým a středním podnikům dotace zejména na pořízení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, popřípadě pozemků.

POUČIT SE DO BUDOUCNA. Naše analýza prokazuje, že aktuální stav procesu získávání prostředků z evropských strukturálních fondů v ČR má daleko k ideálu, považovat ji za tragickou by však bylo mylné. Ačkoli v žádném případě nechceme zpochybňovat důležitost maximálního čerpání nabízených prostředků v současném zkráceném programovacím období 2004-2006, mnohem důležitější je pohled do budoucna. Právě v současné době se dokončují práce na programových dokumentech, které konkretizují podobu i rozpočet budoucích operačních programů v letech 2007-2013. Pevně věříme, že se jeho autoři poučili i inspirovali aktuální situací a nové podmínky nastavili tak, aby byly nabízené prostředky využity v maximální možné míře a co nejefektivněji.

Petr Zahradník, Jan Jedlička
EU Office České spořitelny



Časový harmonogram měkkých versus tvrdých projektů

Zavádějící charakter hodnocení úspěšnosti čerpání prostředků z fondů EU před ukončením programovacího období demonstruje tento hypotetický příklad: Jsou dvě členské země EU, každá z nich si zvolí pro čerpání evropských fondů pouze jediný operační program, v němž bude spatřovat nejdůležitější prioritu pro svůj rozvoj. První země za svoji prioritu považuje vzdělání, a proto obsahem jejího jediného Operačního programu Vzdělání budou krátkodobé "měkké" projekty v oblasti posílení vzdělávacího systému. Vzhledem ke krátkodobému charakteru projektů bude míra zpoždění mezi schválením projektů, uzavřením smluv a reálným vyčerpáním prostředků velmi krátká a daná země může v průběhu celého procesu vykazovat skvělé mezičasy a může být považována za excelentní.

To druhá země se zaměřuje na rozvoj dopravní infrastruktury, konkrétně v oblasti výstavby dálnic. Veškeré své prostředky ze strukturálních fondů tak soustředí na tuto prioritu s dlouhým investičním horizontem. Objem schválených projektů na výstavbu dálnic sice záhy naplní alokační potenciál svého jediného Operačního programu Dálnice, ale reálné čerpání v průběhu celého procesu bude velmi nízké, ne-li nulové. Prostředky - při platnosti stávajících podmínek - totiž budou uvolněny až poté, co budou nové dálniční úseky zkolaudovány. V mezičase tak bude druhá země hodnocena velmi bídně, neboť v průběhu procesu zdaleka nevyčerpala tolik jako země první. Ovšem v závěru programovacího období, resp. po ukončení dodatečné dvouleté lhůty, kdy je ještě možno prostředky čerpat, se může vše změnit. Dálnice se uvede do provozu, evropské peníze přitečou v potřebné výši a teprve poté je možné hodnotit nejen schopnost čerpat, ale především efekty řešených projektů na hospodářský růst, zaměstnanost a další relevantní ukazatele.

PZ, JJ